Pubblichiamo la sintesi dell’intervento dell’Avvocato Ivano Veroni al work shop “sicurezza e tecniche di risarcimento del danno alla persona” nell’ambito del Convegno Nazionale dell’AGI tenutosi a Cagliari nella giornate del 9/11 ottobre 2025.
La nozione di mobbing nella giurisprudenza amministrativa. Onere di allegazione e della prova.
Sotto il profilo sostanziale, la giurisprudenza amministrativa fa propria, a livello di principi generali, gli approdi ermeneutici della giurisprudenza ordinaria in materia di mobbing.
Segnatamente, ogni pronuncia parte dai seguenti elementi generali di individuazione della fattispecie:
“in assenza di una definizione normativa per mobbing si intende normalmente una condotta del datore di lavoro o del superiore gerarchico, tenuta nei confronti di un lavoratore nell’ambiente di lavoro, che si manifesta con comportamenti intenzionalmente ostili, espressivi di un disegno in realtà finalizzato alla persecuzione o alla vessazione del lavoratore, tale che ne consegua un effetto lesivo della sua salute psicofisica”
“Ne deriva che, ai fini della configurabilità della condotta lesiva del datore di lavoro, va accertata la presenza di una pluralità di elementi costitutivi dati:
1) dalla molteplicità e globalità di comportamenti a carattere persecutorio, illeciti o anche di per sé leciti, posti in essere miratamente in modo sistematico e prolungato, contro il dipendente secondo un disegno vessatorio;
2) l’evento lesivo della salute psicofisica del dipendente;
3) il nesso eziologico tra la condotta del datore di lavoro o del superiore gerarchico e la lesione dell’integrità psicofisica del lavoratore;
4) la prova dell’elemento soggettivo, cioè l’intendimento persecutorio”
La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha poi enucleato, in via generale, gli oneri di allegazione e prova adattandoli specificamente al Codice del processo amministrativo, affermando in particolare che:
“la condotta mobbizzante del datore di lavoro va esposta nei suoi elementi essenziali dal lavoratore, che non può limitarsi, davanti al giudice a genericamente dolersi di esser vittima di un illecito (ovvero occorre allegare l’esistenza di specifici atti illegittimi), ma deve quanto meno evidenziare qualche concreto elemento in base al quale il giudice amministrativo, anche con i suoi poteri ufficiosi, possa verificare la sussistenza nei suoi confronti di un più complessivo disegno preordinato alla vessazione o alla prevaricazione, in quanto, la pur accertata esistenza di uno o più atti illegittimi adottati in danno di un lavoratore non consente di per sé di affermare l’esistenza di un’ipotesi di mobbing laddove il lavoratore stesso non alleghi ulteriori e concreti elementi idonei a dimostrare l’esistenza di un univoco disegno vessatorio o escludente in suo proprio danno” (Cons. Stato n. 4982/2022, n. 11050/2022).
Dalla lettura di questo passaggio motivazionale, che caratterizza pressocchè tutte le sentenze sia dei TAR che del Consiglio di Stato, è possibile individuare la prima sostanziale differenza e finanche il primo cortocircuito dell’apparato motivazionale rispetto a quanto siamo abituati a leggere e trattare la materia davanti la Giudice ordinario.
Ovvero, per la giurisprudenza amministrativa, nonostante l’affermazione di principio per cui gli atti datoriali costituenti lo sviluppo della condotta mobbizzante possano essere di per sé leciti, deve per forza sussistere un vizio di illegittimità tale da consentirne l’annullamento da parte del Giudice Amministrativo.
L’onere di impugnazione degli atti amministrativi in materia di mobbing.
Sotto questo profilo, si è altresì precisato che “la giurisprudenza ha rilevato che la domanda di risarcimento dei danni discendenti da illecito demansionamento o mobbing non può essere accolta qualora il lavoratore non abbia tempestivamente impugnato i provvedimenti organizzativi o disciplinari, ritenuti ed adottati dall’Amministrazione nell’ambito del rapporto lavorativo…Si osserva che il pubblico dipendente è tenuto a reagire prontamente contro gli ordini illegittimi, compresi quelli che ledono le sue prerogative professionali, giacchè il metus del lavoratore nei confronti del datore di lavoro – che giustifica la mancata immediata reazione – è tipico dei rapporti senza stabilità (CdS n. 1282/2015);
Deve osservarsi che il riferimento al metus del lavoratore e al concetto di stabilità reale rieccheggia gli approdi giurisprudenziali in materia di decorrenza della prescrizione dei crediti retributivi che, però, in questa materia, poco o nulla rileva, atteso che si discute di un diritto al risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale connesso al verificarsi dell’evento dannoso e al suo cristallizzarsi che non coincide con il porre in essere la condotta o le condotte ma, piuttosto, con il verificarsi del danno, nell’an e nel quantum.
Ma se si considera, come si diceva in premessa, la natura del giudizio amministrativo, la precisazione non sorprende.
Questo perché si è sempre ritenuto che la rimozione dell’atto illegittimo rappresenta la soddisfazione primaria e finale del ricorrente, sia che si tratti di interessi pretensivi o oppositivi.
L’orientamento testè riportato che, lo si ribadisce, si rinviene in tutta la casistica in materia, è figlio nella sostanza della nozione di pregiudiziale amministrativa in relazione alle domande risarcitorie avanzate nel procedimento amministrativo che, fino all’entrata in vigore del d.lgs. n. 104/2010 cd Codice del processo amministrativo, imponeva al ricorrente, qualora intendesse avanzare una domanda di risarcimento del danno, di impugnare preventivamente gli atti amministrativi dai quali era scaturita la pretesa risarcitoria, a pena di improcedibilità del ricorso.
Con l’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, la pregiudiziale amministrativo quale condizione di procedibilità sotto il profilo processuale viene sostanzialmente meno, come affermato dalle Sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 3/2011 e n. 7/2021, si è sostanzialmente affermato che “L’art. 30 del codice ha infatti previsto che l’azione di condanna al risarcimento del danno può essere proposta in via autonoma (c. 1) entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo (c. 3). La norma da leggere in combinazione con il disposto del c. 4 dell’art. 7 – il cui inciso finale prevede la possibilità che le domande risarcitorie aventi ad oggetto il danno da lesione di interessi legittimi e di altri diritti patrimoniali consequenziali siano introdotte in via autonoma – sancisce, dunque, l’autonomia, sul versante processuale, della domanda risarcimento rispetto al rimedio impugnatorio. Detta autonomia è confermata, per un verso, dall’art. 34 c. 2 sec. Periodo, che considera il giudizio risarcitorio quale eccezione al generale divieto, per il giudice amministrativo, di conoscere della legittimità di atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l’azione di annullamento; e, per altro verso, dal comma 3 dello stesso art. 34, che consente con l’accertamento dell’illegittimità a fini meramente risarcitori, allorquando la pronuncia costitutiva di annullamento non risulti più utile per il ricorrente….Va peraltro osservato che il codice, pur negando la sussistenza di una pregiudizialità di rito, ha mostrato di apprezzare, sul versante sostanziale, la rilevanza eziologica dell’omessa impugnazione come fatto valutabile al fine di escludere la risarcibilità dei danni che, secondo un giudizio causale di tipo ipotetico, sarebbero stati presumibilmente evitati in caso di tempestiva reazione processuale nei confronti del potenzialmente dannoso…in una logica che vede l’omessa impugnazione non più come preclusione di rito ma come fatto da considerare in sede di merito ai fini del giudizio sulla sussistenza e consistenza del pregiudizio risarcibile” .
Secondo il nuovo codice del processo amministrativo, nell’ambito delle materie coperte da giurisdizione esclusiva, il Giudice amministrativo “conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi” ma sempre connessa all’esercizio, anche mediato, di un potere amministrativo, tra i quali rileva anche il potere eterodirettivo del datore di lavoro.
L’Adunanza Plenaria, nella sostanza, e tenuto conto di quanto previsto nel nuovo Codice di Rito, da un lato afferma che il ricorso amministrativo avente ad oggetto la domanda risarcitoria è da rigettarsi non più perché inammissibile perché il ricorrente ha omesso di impugnare gli atti amministrativi in cui si sarebbe sostanziato l’agere della PA che ha cagionato il danno, quanto, piuttosto nell’ambito della cesura del nesso di causalità tra gli stessi e il danno subito, in applicazione dell’art. 1227 c.c. che impone al creditore di attivarsi ove possibile e con la dovuta diligenza, per mitigare i danni derivanti dal condotta della controparte che si è sostanziata nel fatto illecito.
La Pregiudiziale Amministrativa, da semplice eccezione di rito, diventa nella realtà elemento costitutivo “mediato” della fattispecie, andando ad inserirsi all’interno della definizione di nesso causale nella più generale definizione di “causalità giuridica” tra fatto (condotta illecita) ed evento (danno risarcibile).
Ed infatti, la successiva giurisprudenza amministrativa, nel solco della teoria dell’illegittimità dell’atto/provvedimento amministrativo ha individuato un vero e proprio vizio rientrante nella categoria dell’eccesso di potere, ovvero quello dello “sviamento di potere con intento persecutorio” (cfr ex multis CdS n.1589/2018).
In sostanza, il ricorrente è chiamato a dimostrare che l’esercizio del potere datoriale, anch’esso preordinato in via presuntiva all’esecuzione del precetto del buon andamento della PA ex art. 97 Cost., è in realtà esclusivamente preordinato ad incidere in maniera persecutoria e vessatoria sulla sfera privata del lavoratore.
Un atto di per sé lecito, diviene illegittimo se la sua unica e reale finalità ha per dir così carattere emulativo in danno del lavoratore.
In questo senso è illuminante del pensiero del Giudice Amministrativo, la Sentenza CdS n. 536/2020, secondo cui “la sussistenza di una sistematica volontà dell’Amministrazione di attuare l’intento persecutorio, indipendentemente dalla rispondenza degli atti e dei comportamenti assunti all’interesse pubblico, permette di distinguere tra condotta mobbizzante (da un lato) e fisiologica gestione del personale sfavorevole alle aspirazioni di quest’ultimo (dall’altro), aspirazioni che, nell’ambito del pubblico impiego (e soprattutto nell’ambito degli ordinamenti fortemente gerarchizzati quale quello della Polizia di Stato) non sempre possono essere assecondate ed anzi vengono spesso sacrificate se contrastanti con le esigenze di servizio”.
Non vi è chi non vede come la ricostruzione dogmatica del Giudice Amministrativo, se certamente ha una sua logicità formale, risente e soffre però di una tradizionale teoria fondata sulla tutela dell’interesse legittimo raffrontato al potere di regolazione della cosa pubblica e non su un diritto pieno e perfetto come quello scaturente dal contratto di lavoro subordinato.
Anzi, il diritto alla sicurezza e tutela del lavoratore sembra quasi degradare a diritto consequenziale dal corretto esercizio del poter pubblico.
Lo si vede dai sopra richiamati articoli 7 e 30 che individuano il nucleo del sindacato del giudice amministrativo ha ad oggetto la lesione di diritti o interessi legittimi sempre tramite potere amministrativo.
Ed infatti, se si parte dal presupposto che il mobbing si caratterizza per atti e comportamenti, illegittimi o anche leciti, ma nell’insieme finalizzati alla lesione della sfera psicofisica del dipendente, la valutazione circa la loro vessatorietà o persecutorietà non può che effettuarsi soltanto all’esito del concludersi o comunque corroborarsi della sequela fattuale degli stessi.
Chiedere al ricorrente di impugnare tempestivamente e uno per uno i singoli atti o comportamenti al fine di poter ammettere un vaglio di “vessatorietà” appare evidentemente in contrasto proprio con la nozione di mobbing che non ammette, con tutta evidenza, un giudizio frammentato su ogni singola condotta.
Difficilmente il lavoratore è in grado, nell’immediato, di percepire l’intento vessatorio o persecutorio, che invece, per avere un suo sviluppo, anche sotto il profilo del danno risarcibile, richiede una sedimentazione delle stesse condotte che mal si attagliano agli stringenti oneri impugnatori imposti dal Giudice amministrativo.
Ciò perché nell’idea del Giudice amministrativo, l’esercizio del potere pubblico, anche allorquando si rientra nella dinamica del rapporto datore di lavoro/dipendente, si esplica attraverso provvedimenti amministrativi i quali, come tali, sono lo strumento ordinamentale o, per meglio dire, il fatto giuridico che esplica i propri effetti nell’ordinamento, quasi a ritenere, secondo la vecchia teoria dell’inesistenza dell’atto il quale, se non ha una propria esplicazione nell’ordinamento allora non esiste e, dunque, è improduttivo di effetti giuridici e, quindi, anche di danno risarcibile.
Tale impostazione incide direttamente poi sul regime processuale dell’assunzione delle prove che, come noto, a mente dell’art. 63 del codice del processo amministrativo, è fondato sul principio acquisitivo, ovvero è il Giudice amministrativo, a poter acquisire d’ufficio, tutti i mezzi istruttori che si rendono necessari agli accertamenti dei fatti di causa.
Peraltro, proprio l’elemento della vessatorietà e persecutorietà delle condotte impernia la giurisprudenza amministrativa, nel senso che l’assenza di tale specifico elemento determina il rigetto del ricorso e finanche l’inesistenza di qualsivoglia danno in capo al lavoratore.
Lo straining nella giurisprudenza amministrativa.
Sotto questo profilo, dunque, la giurisprudenza amministrativa ha faticato e a tutt’oggi fatica a rapportarsi con il fenomeno dello straining che, come noto, è privo della necessaria finalità persecutoria, e mira piuttosto a sanzionare le condotte finanche omissive del datore di lavoro in relazione all’eliminazione degli elementi stressogeni.
Come insegnato dalla giurisprudenza della Cassazione “in tema di responsabilità del datore di lavoro per danni alla salute del dipendente, anche ove non sia configurabile una condotta di “mobbing”, per l’insussistenza di un intento persecutorio idoneo ad unificare la pluralità di comportamenti pregiudizievoli, è ravvisabile la violazione dell’art. 2087 c.c. nel caso in cui il datore di lavoro consenta, anche colposamente, il mantenersi di un ambiente stressogeno fonte di danno alla salute dei lavoratori ovvero ponga in essere comportamenti, anche in sé non illegittimi, ma tali da poter indurre disagi o stress, che si manifestino isolatamente o invece si connettano ad altri comportamenti inadempienti, contribuendo ad insaprirne gli effetti e la gravità del pregiudizio per la personalità e la salute latamente intesi, e che un ambiente lavorativo stressogeno è configurabile come fatto ingiusto, suscettibile di ricondurre, anche al riesame di tutte le altre condotte datoriali allegate come vessatorie, ancorchè apparentemente lecite o solo episodiche, in quanto la tutela fondamentale del lavoratore trova fonte direttamente nella lettura, costituzionalmente orientata, dell’art. 2087…l’art. 2087 c.c. trova applicazione a protezione del lavoratore in ogni caso, e ciò anche verso i lavoratori più deboli, sicchè la maggiore fragilità del lavoratore incrementa e non attenua gli obblighi datoriali di protezione da fattori morbigeni o stressogeni dell’ambiente lavorativo (Cass. Civ. Sez. Lavoro n. 123/2025).
In sostanza, in caso di straining, venuto meno l’elemento psicologico persecutorio che funge da collante delle varie condotte, la giurisprudenza trae la fonte della responsabilità dal principio di tutela dell’integrità psicofisica del lavoratore che deve, nella sostanza, tradursi in una corretta organizzazione del lavoro in azienda, che rispetti e tuteli le prerogative dei lavoratori, tramite l’adozione degli accorgimenti necessari all’eliminazione della fonte degli agenti stressogeni.
La Giurisprudenza amministrativa manifesta obiettiva difficoltà, nell’enucleare la nozione di straining, dal distanziarsi dalla vessatorietà e persecutorietà intesa come elemento integrante la fattispecie risarcitoria.
Ed infatti, si pone sempre e comunque l’accento sulla volontarietà della condotta omissiva o commissiva di mantenere o impedire un ambiente di lavoro stressogeno, non ponendosi dunque attenzione all’elemento soggettivo della colpa che pure la giurisprudenza individua quale connotato della responsabilità ex art. 2087 c.c.
Ed infatti, vi sono numerose Sentenze che ritengono non sanzionabile l’amministrazione nell’ipotesi in cui persistano situazione di conflittualità personale tra superiore gerarchico e dipendente, che pure sconfini nell’aperto disprezzo nei confronti di quest’ultimo, sotto il profilo professionale prima che personale, ma che, in assenza del citato carattere di “scienza”, intesa di volizione dell’omesso intervento, rende di fatto inattuata e inattuabile la tutela del dipendente (cfr Cons. Stato 8662/2024)
Vi è un problema nascosto di riuscire a inserire nella categoria dell’eccesso di potere per sviamento lo straining, proprio perché lo straining manca di un elemento soggettivo doloso di sviamento del potere amministrativo per arrecare un danno al lavoratore.
Più precisamente, per il Giudice Amministrativo, al fine di configurare lo straining, è necessaria la dimostrazione di “concreti elementi idonei a dimostrare la ricorrenza di una condotta vessatoria, scientemente attuata, connotata dall’induzione in capo al ricorrente di una situazione di stress forzato nell’ambiente lavorativo” (cfr TAR LAZIO n. 3912/2025).
Il riferimento a concetti come vessatorietà e connotazione psicologica dell’induzione di una situazione di stress, fa rieccheggiare la nozione di mobbing di cui si è detto in precedenza, che invece nello straining recede ai fini del perfezionamento della fattispecie.
Sotto il profilo dell’onere della prova, si ha quasi una sorta di ribaltamento rispetto al principio dispositivo, in quanto, a fronte delle sempre necessarie allegazioni delle parti, è il Giudice ad individuare le piste probatorie e gli strumenti processuali attraverso cui giungere all’accertamento dei fatti, con la prova testimoniale che riveste, in maniera diametralmente opposta al giudizio ordinario, un ruolo espressamente residuale e di extrema ratio.
In sostanza molto determina la narrativa dei fatti allegati, i quali risentono gioca forza dell’illegittimità dei provvedimenti amministrativi in cui si sostanzia il comportamento della pubblica amministrazione che, come si è visto, se non impugnati portano a un sostanziale rigetto della domanda quasi come se esistesse una pregiudiziale amministrativa di merito e non di rito e, dall’altro, anche ove impugnati, richiedono la dimostrazione del cd “sviamento di potere per intento persecutorio”, che però difficilmente è dimostrabile se i provvedimenti appaiono, dal punto di vista formale, comunque legittimi.
Gli avvocati dello Studio Legale Dedoni sono a disposizione per valutare le questioni inerenti il mobbing e lo straining nell’ambito del pubblico impiego.
L’avvocato Ivano Veroni collabora con lo studio Dedoni dall’anno 2011.
Durante l’esercizio della professione, l’Avvocato Veroni ha maturato specifiche competenze nel settore del Diritto del Lavoro e del Diritto Amministrativo.
E’ docente di diritto del lavoro per l’ANCI Sardegna e per l’IFEL.
Nell’anno 2022 ha ricoperto il ruolo di componente della Sottocommissione per la formazione in diritto del lavoro nel Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Cagliari ed è relatore in materia di diritto del lavoro nei convegni organizzati dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Cagliari.
